中小河流“河长制”长效管理模式探讨

时间：2017-04-07 来源：广东水利水电

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在经济社会快速发展的大背景下，作为行洪通道、水资源载体及生态环境的重要组成部分，中小河流水质水环境呈日益恶化的趋势，切实加强中小河流的管理与保护、探索中小河流长效管理机制已成为当前一项重要的现实课题。然而，由于历史原因，我国的中小河流管理普遍存在“多龙治水”、管理责任落实较差的情况。为破解这一问题，各地在河流管理方面都进行了许多探索， 在此背景下，“河长制”应运而生。

1 “河长制”的起源和内涵

一般认为，“河长制”最早是2007 年由江苏省无锡市在应对太湖蓝藻爆发时推出的。当年，太湖蓝藻大爆发，造成供水危机，当地政府被迫探寻治水新路子，“河长制”应运而生。其主要做法是无锡市党政主要负责人分别担任64 条河流的“河长”，把河流水质达标责任具体落实到人。由于该制度推出后成效显著，成功控制并改善了太湖水环境质量，故此后全国各地( 如江苏、云南、山东、浙江等) 均对该模式进行效仿。

可以看出，所谓“河长制”，就是对管辖范围内的河道逐条明确由各级党政领导担任河长，负责落实该河道的整治和管理等各项措施，以实现河道水质与水环境的持续改善，保障和促进经济社会的可持续发展。

“河长制”是从河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的水污染治理制度。该制度本质上是“地方人民政府对辖区内水环境质量负责的具体形式”，核心机制是目标责任制，基本思路是“由各级党政主要负责人分级担任各自辖区内河流的河长，在水污染防治规划指导下通过目标分解、分级传递进行水环境治理，并通过严格的评价考核机制予以奖惩”。

在水利部《关于加强河湖管理工作的指导意见》( 水建管〔2014〕76 号) 、《水利部关于开展河湖管护体制机制创新试点工作的通知》( 水建管〔2014〕303 号)等法律法规和政策基础上，2016 年广东省印发《广东省山区五市中小河流试行“河长制”的指导意见》，鼓励“山区五市”( 韶关、河源、梅州、清远、云浮) 探索创新，试行“河长制”。

从实施情况来看，由于具有任务具体化、责任明确化和考核刚性化等特点，解决了以往“各自为政、不相为谋”、“九龙治水、群龙无首”的问题，优化了资源配置，提高了治理效率，增强了整治力度，该制度一经诞生就显示出一定的优越性，被认为是破解当前我国水环境治理困局的一种制度创新。然而，正因为是一种制度创新，“河长制”在发挥巨大作用的同时也不可避免地存在各种各样的问题。笔者拟结合广东省Q 区近期实施“河长制”的具体实践，对该制度实施过程中存在的问题进行分析，并尝试提出破解这些问题、完善这一制度的措施与对策。

2 Q 区“河长制”实施情况及问题分析

2. 1 Q 区河流原管理模式

长期以来，Q 区对上述中小河流实行的是统一管理与分级、分部门管理相结合的“多龙管水”模式，形成了地域上“城乡分割”、职能上“部门分割”、制度上

“政出多门”的局面。具体表现为: 环保部门负责河道水污染的监督和管理; 水利部门负责河网水资源的调度，及河道整治、河道采砂的监管; 乡镇( 街道) 负责辖区内河道堤防的管理和养护; 无专职机构负责河道两岸绿化维护及河道清障保洁。

上述管理模式的结果是管理的“内耗”和办事低效，未能解决中小河流一系列严峻的问题，如河道无序采砂造成河床下切、违规违章建筑侵占河道行洪空间、水生态环境持续恶化等。为改善这种状况，加强河道日常管理以适应试点区经济社会快速发展和居民生活水平不断提高的需要，Q 区从2015 年开始创新河湖管护模式，推行“河长制”。

2. 2 Q 区“河长制”实施情况

Q 区按照属地管理原则，层层落实河湖管护主体、责任和经费的要求，在全区推行“河长制”，计划到2016 年底，全区区级、镇( 街) 级河道实现“河长制”全覆盖。其具体措施如下:

1) 建立政府主导的组织协调机构

组建Q 区“河长制”工作领导小组，统一组织协调推进，由区长担任领导小组组长。领导小组按常设机构要求下设“河长制”办公室，“河长制”办公室设在区水务局，负责组织推进区内“河长制”实施日常工作。区财政局、区环保局、区公安局、区国土资源局、区交通运输局、区农业局、区林业局、区经信局等部门为成员单位。“河长制”办公室负责拟订管理制度和考核办法，监督各项任务的落实，组织实施考核等工作，定期公布考核结果。

2) 组织机构分工及部门职责

区政府主要负责人对区“河长制”工作总负责，区政府有关负责人分别负责挂牌河流，组织协调挂牌河流治理任务的实施及目标的完成。建立区“河长制”工作领导小组。区政府是责任主体，应当根据水质断面达标的要求，强化组织领导，明确政府各部门工作责任，实行属地行政首长负责制下的“河长制”，制定“一河一策”的综合整治办法，采取有效措施削减主要污染物排放总量，加强生态修复重建，实施上下游生态补偿机制，确保断面水质达到控制目标。

3) 河长的设置和职责

根据河道的性质分别确定区级、镇( 街) 级河长。区境内跨镇( 街) 的水系干流河段由区领导担任河长，区级相关部门为负责联系部门，沿线镇( 街) 政府为责任主体。各镇( 街) 党委、政府的主要负责人和相关负责人担任辖区内河道的河长，同时明确负责联系部门和责任主体。镇( 街) 在确定乡镇级河长的同时，也可以根据河道实际，确定村级二级河长或河道管理保洁员。河长的职责主要有: ①对河道的水生态环境治理、建设负总责; ②建立河道管护保洁队伍和管护制度;③协调落实河道维修养护经费; ④负责做好河道防汛工作; ⑤检查河道工作维护、水域岸线资源管理; ⑥依法组织检查处置各类河道内违法行为。

Q 区在全力推进中小河流治理项目建设工作过程中积极采取有效措施，取得了显著的效果，推行“河长制”可以明确“河长”在民事协调、施工监督、工程验收、建后管护等过程中的责任，通过落实各级“河长”或“河段长”，能够确保责任落实、经费保障、措施有效。

2. 3 Q 区“河长制”问题分析

1) “法治”还是“人治”

从根本上看，Q 区“河长制”还是属于“人治”的范畴———由当地党委、政府的主要负责人负责河道治理的全面工作，其长官意志和个人威信的因素在工作中

具有很大作用。制度设计中，设置“河长制”工作领导小组及“河长制”办公室，固然彰显了动员组织效用，但也暴露了各级地方政府及其职能部门的“运动战”心理和制度施行的短期效应隐患。该制度将治理水环境的各项职权集中于各地方主要领导手中，既破坏了各职能部门原有的机制和结构，又加重领导负担，虽可开出猛药，收一时之效，但长期来看却是不可持续的，难保药力过后不反弹。这种制度过于依赖人治，把水环境治理成效寄托于担任“河长”的各级地方政府领导的重视程度、其可掌控行政资源的大小及监督问责力度，则必然导致治水绩效的不平衡和治水力度的不稳定，存在着决策的随意性和行为后果的不确定性。

2) “临时”还是“持续”

如前所述，“河长制”是地方政府为了应对大规模爆发的水污染问题而采取的应急措施，本质上是一种临时性措施。Q 区“河长制”不仅明确了区一级成立“河长制”办公室，而且要求各镇要建立相应的工作协调机制，负责本行政区域内“河长制”实施工作。毋庸置疑，这类临时协调机构具有自身的优势: 首先，它

不增加人员编制，基本不增加办公经费，最大限度地节约了行政成本; 其次，它是一种“权力高密度集合的政治结构”，能够在最短的时间内整合资源，果断决策，且可以加强各部门之间的信息沟通和工作协作，使决策得以迅速实施。然而，由于缺乏充分的法律依据，这些机构存续时间长短难以确定，机构编制和人

员配置变动频繁，工作人员对组织的认同感缺失，难以形成在永久性机构中滋生出来的对组织的道德感和责任感。中小河流治理是一项长期的系统工程，如果

没有长效机制，在运动式治理过后，难保这些临时协调机构不松懈，治河工作的持续性堪忧。

3) “单一”还是“多元”

中小河流治理是一项复杂的系统工程，必须根据各地实际情况进行灵活处理。Q 区“河长制”的最大特色是其通过区政府及其主要领导齐抓总管，自上而下地强势推动，层层推进，条条落实，责任到人，严格考核。从实质上看，这是一种压力型制度，其突出了自上而下的压力，可能会抑制下级政府治水主体主观能动性的发挥，形成千篇一律甚至是死水一潭的工作局面。易言之，在上级政府与“河长”严格、细密、高难度的考核指标体系重压之下，下级只会中规中矩、亦步亦趋地做好规定动作，而自加压力、自创新招的可能性微乎其微。而实际情况是，由于地域差异，下级政府比上级政府更了解本地区的信息和偏好，因而在本地区的水环境治理中更能够做出科学的决策。因此，“河长制”的推行虽然有助于Q 区政府念好“紧箍咒”，但各镇没有足够的自主权，不能针对本地实际灵活做出相应对策，治水的功效将有可能大打折扣。

3 构建“河长制”长效管理模式

由上述分析可知，“河长制”作为治河工作的一种创新制度，在短期内成效显著，全国各地纷纷效仿。但是中小河流治理是一项复杂的长期工程，“河长制”在实施过程中必须处理好以下问题，逐步完善，形成一种长效模式，才可保证治河工作取得长久有效的成果。

1) 优化程序设计，提高法治化水平

在“河长制”推行过程中，要避免出现过于借重领导意志和个人威信、仓促决策、缺乏理性论证等现象，只有通过一整套合理、严格、实用、有效的程序设计，将实践中形成的好的做法上升为规则与制度，用制度对治河思路决策和行为过程中领导个人自由裁量权进行必要的外在限制。这样，对内可以防止因行政领导个人意志或认识变动引起治河工作思路的变化，导致治河工作虎头蛇尾、造成不必要浪费; 对外，则可构成与公众沟通交流的基本内容，有助于建立起公众对行政行为公正性的信心。因此，建议Q 区通过立法将中小河流治理工作中存在的问题制度化，做到依靠制度而不是所谓“河长”来解决问题，使“河长制”的实施有章可循、有法可依。

2) 优化组织设计，提高持续化水平

在“河长制”推行过程中，要确立“河长制”办公室等临时性议事协调机构的设立标准，明确其设立依据，规范其机构编制和人事安排，避免机构人员的频繁变动。此外，还需明确其机构定位和性质，应以任务导向为旨归，除咨询职能之外，有必要赋予其协调、监督等职责，但边界必须明确划定，确保机构任务导向明确、有效运行。再次，需要优化其运行机制，实现管理的制度化和程序化，要逐步建立和完善机构议事、协调、任务分配、工程项目立项实施与验收、督查、考核评价、反馈修正等一系列规则与制度体系，并严格执行。总之，要通过有效的组织设计，建立规范高效的行政协助制度，使各有关部门面对水环境保护方面职能交叉、重叠事项能够互相协作，形成合力，实现资源的集中、合理分配与使用，使“河长制”更加长久化、持续化。具体到Q 区“河长制”的实施，建议设置固定的组织部门，配备专业的工作人员，取代具有临时性意味的“河长制”工作领导小组、“河长制”办公室及各部门兼职人员，只有这样，“河长制”工作才

能取得长久、持续的成绩。

3) 优化指标设计，提高多元化水平

由于地域不同，自然地理条件、经济发展程度、产业结构类型、居民环保意识等也可能大相径庭，因此在中小河流治理工作中，充分发挥地方政府和下级政府主观能动性十分重要。鉴于此，作为“河长制”的重要保障，考核指标体系的设计就要充分考虑到各地条件存在差异这一客观事实，不能采用单一、死板的考核指标，而应引入自主化指标，并在整个指标体系中占有适当比重。唯有此才可解放下级“河长”的手脚，让其根据当地的实际情况，灵活采取适宜的治河思路，使治河工作呈现多元化的局面。在Q 区“河长制”工作中，宜结合当地实际，加强考核制度及考核指标体系的建立和完善工作，适当引入河流自然、生态、美观等主观性指标，由当地民众进行打分、考核;而传统的水量、水质目标等硬性指标所占比例不宜超过70%。

4 结语

“河长制”具有任务具体化、责任明确化和考核刚性化等特点，是破解我国水环境治理困局的一种制度创新，通过对Q 区中小河流实施“河长制”的情况分析，仍存在着“人治”、“临时”和“单一”等问题，为解决这些问题，构建中小河流“河长制”长效管理模式，需要从三个方面来优化和完善: ①优化程序设计，提高法治化水平; ②优化组织设计，提高持续化水平;③优化指标设计，提高多元化水平。需要指出的是，本文是对构建中小河流“河长制”长效管理模式的初步探讨，作为一种制度创新，“河长制”的相关问题仍需进一步深入研究。