陈金木：论我国水资源用途管制制度体系构建

时间：2017-03-14 来源：水利部发展研究中心

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《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》均提出健全自然资源用途管制制度。水资源是自然资源的重要组成，水资源用途管制制度是健全自然资源用途管制制度的应有之义。现行水资源用途管制较为分散、缺乏系统性，如何进一步健全水资源用途管制制度体系亟待研究。 

　　一、水资源用途管制的概念和特征 

　　水资源用途管制，是指通过水资源规划、用水总量控制、水功能区划、取水许可、水权交易等环节的管理措施，明确水资源用途，管控水资源用途变更，确保按照规定的用途开发利用水资源，促进水资源公平、高效、永续利用的一系列管理制度。水资源用途管制是一种水资源利用约束机制，是对水资源使用权的进一步限制。水资源用途管制可以从以下几方面进行理解。 

　　第一，水资源用途管制的根本目的是促进水资源公平、高效、永续利用以及经济、社会的发展和环境的协调。通过对水资源的用途管制，充分协调人与自然、经济社会与生态环境等关系，逐步创造一个良性、高效的生态环境，满足可持续发展的需要。 

　　第二，水资源用途管制以水资源规划为依据，规划以遵循水资源特性为前提。依据水资源利用规划配置水资源，以行政、经济和法律手段来规范用水行为，引导合理利用水资源，能够强化国家宏观调控水资源的职能，避免水资源管制中的政府失灵。 

　　第三，通过对水资源用途的严格管制，使水资源利用结构与布局得以最优化配置，在优先保障生活用水的基础上，农业用水和生态用水得到有效保护，工业用水得到有效控制，水资源利用率和产出率逐步得到提高，水资源得以可持续利用。 

　　第四，水资源用途管制是对水资源的利用方式、利用程度以及用途变更实施管制的强制性措施，是由法律法规等强制性规范保障实施的。 

　　二、我国水资源用途管制现状及存在的主要问题 

　　（一）水法规中与用途管制有关的规定 

　　现有水法律法规与用途管制的相关规定散见于《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规中。 

　　根据水资源管理的过程，可以对现有水法律法规中与用途管制有关的规定梳理如下：一是对开发、利用、节约、保护水资源提出了总体要求，如《水法》第4条等。二是在水资源宏观配置环节，确立了五个层级的水资源宏观配置要求，包括全国水资源综合规划、流域和区域的综合规划及专业规划、江河水量分配方案、水中长期供求规划、年度水量分配方案和调度计划等。三是在水资源开发利用环节，对水资源用途提出很多要求，如用水顺序、综合利用、水工程规划同意书、取水审批、建设项目水资源论证、地下水超采限制等制度。四是在水资源使用环节，提出了一些宏观管制要求，如用水总量控制、定额管理、节约用水、高污染、高耗水用水控制等制度。五是在水资源保护环节，规定了水功能区划、饮用水水源保护区、水质保护、水污染防治等制度。六是在水资源载体保护环节，对河湖水域岸线管理、禁止围垦、占用补偿等提出了管制要求。 

　　（二）存在的主要问题 

　　现行水法规中尽管未明确出现“用途管制”表述，但对水资源用途进行管制的理念却贯穿于整个水法规体系。但是，现行水资源用途管制相关制度较为分散、宏观，缺乏系统性、全面性和可操作性。具体来讲，现行水资源用途管制制度存在的主要问题如下。 

　　第一，水资源规划尚不能有效满足用途管制需要。水资源规划应当是对生活、生产、生态等各种不同用途水资源进行用途管制的基本依据（“天花板”）；但是从实际编制的技术路线和内容来看，目前的水资源规划侧重于通过工程手段，实现水资源的供需平衡，尚不能有效满足用途管制的需要。 

　　第二，水资源开发利用相关管制制度可操作性不强。从水资源用途管制的要求上看，目前水资源开发利用和使用环节的一些管制制度还比较宏观，可操作性不强。例如，规划水资源论证制度缺乏操作规定；用水顺序制度缺乏明确的抓手，未明确具体水源的具体用途。 

　　第三，水资源及其载体保护相关制度还不够健全。在水资源保护方面，现行水资源保护制度对生态用水保障的规定还比较欠缺；水功能区管理等规定还有待进一步细化和完善。在水资源载体保护方面，一些制度还不够健全，如岸线利用缺乏分区制度；岸线开发利用和水功能区管理之间的关系尚不清晰等。 

　　第四，现行水资源用途管制相关制度过于强调行政手段对水资源用途的管制，从产权和资产管理层面对水资源用途进行管制的制度设计仍非常欠缺。例如，对于水资源使用权确权登记后如何开展用途管制；水权交易过程中，如何进行用途管制；水权转让后，如何对转让后的行为进行后续监管，防止买方“囤水”等，现行水法规尚缺乏明确规定。 

　　三、加强水资源用途管制的必要性 

　　（一）落实中央决策部署的重要举措 

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求健全自然资源用途管制制度。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》要求完善自然资源资产用途管制制度，明确各类国土空间开发、利用、保护边界，实现能源、水资源、矿产资源按质量分级、梯级利用。《中共中央国务院生态文明体制改革总体方案》要求将用途管制扩大到所有自然生态空间，严禁任意改变用途。近年来，各级水行政主管部门通过制定水资源规划、严格用水总量控制和水功能区管理、加强水资源论证和取水许可等措施，初步形成了水资源用途管制框架体系。但是水资源用途管制的顶层设计还不够清晰，管理制度尚不健全，管理能力亟待提高，迫切需要加快落实中央决策部署，加强水资源用途管制。 

　　（二）建设生态文明的重要抓手 

　　水资源是生态环境的控制性要素，保障生态需水是建设生态文明的基础支撑。长期以来，我国经济社会发展付出的水资源、水环境代价过大，导致一些地方出现河道断流、地下水超采、水污染严重、水生态退化等生态环境问题。亟须按照建设生态文明的要求，加强水资源用途管制，严控经济社会发展用水总量，倒逼经济社会发展转方式、调结构，确保生态基本需水，保护和修复水生态环境。 

　　（三）统筹各行业用水、保障经济社会健康发展的必然要求 

　　随着经济社会快速发展，在严格用水总量控制的条件下，各行业对水资源各种用途间的竞争将日趋激烈。亟须加强水资源用途管制，统筹考虑各行业用水需求，保证生活用水，保障粮食生产合理需水，优化配置生产经营用水，充分发挥水资源的多重功能，以水资源节约集约利用和可持续利用，保障粮食安全和供水安全，支撑经济社会快速健康发展。 

　　（四）建立水权制度的重要基础 

　　开展水资源使用权确权登记，必须加强水资源用途管制，在水资源总量中厘清经济社会发展用水和生态用水的用途边界，并在经济社会发展用水中进一步厘清生活、农业、工业等不同行业用水的用途边界，以此为基础确认取用水户的水资源使用权，明确取用水用途。开展多种形式的水权交易流转，必须严格管控水资源用途变更，防止农业、生态和居民生活用水被挤占。 

　　四、土地用途管制制度经验借鉴 

　　土地用途管制起步较早，目前已形成了较为系统的制度体系。在水资源用途管制制度研究中，既要合理借鉴土地的做法，也要看到水资源和土地的特性差异。 

　　（一）土地用途管制制度的主要内容 

　　土地用途管制制度是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划划定土地利用区，确定土地使用限制条件，土地的所有者、使用者必须严格按照国家确定的用途利用土地，违者将受到严厉处罚的制度 。土地用途管制制度是由一系列的具体制度和规范组成的。 

　　归纳起来，土地用途管制制度的主要内容包括：第一，按用途将土地进行分类，作为用途管制的基础。《土地管理法》第4条将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类，作为实行用途管制的基础。第二，严格土地利用总体规划，作为用途管制的依据，包括全国和省级土地利用总体规划、县乡级土地利用总体规划等。第三，建立农用地转用审批、土地征收审批和补偿、基本农田保护等制度，严格限制农用地转为建设用地，有效保护农用地，并对耕地实行特殊保护。第四，通过建设用地总量控制、土地利用年度计划等制度，严格控制建设用地总量。第五，严格建设用地的具体用途管制，要求建设单位按照约定或规定使用土地，严格建设用地变更用途审批等，确保按照规定的用途使用土地。第六，确立土地垂直管理体制，健全土地调查、土地统计、国家土地督察等配套制度，为实施用途管制提供强有力的措施保障。 

　　（二）水资源与土地的特性比较及用途管制的异同分析 

　　水资源和土地既有相同或类似之处，也存在明显的差别。两者的相同或类似之处，使得水资源用途管制可以借鉴土地用途管制中的部分经验；而两者的差异之处，则要求实行有差别的用途管制方式和措施，并在相关制度设计时予以体现。 

　　1、水资源与土地的共性及可供借鉴的用途管制经验 

　　水资源与土地都属于自然资源，都具有数量的有限性、分布的不平衡性、质量的差异性、资源间的联系性等特征，为了实现资源的合理利用和优化配置，促进经济、社会和环境的协调发展，都应严格实行用途管制。这也是生态文明制度建设的内在要求。 

　　为此，土地用途管制制度的基本经验，如明确用途管制制度在我国土地管理中的核心地位、强调土地利用规划在土地用途管制中的基础性作用、实行严格的土地利用总量控制、严格限制土地用途变更、健全土地用途管制的法制保障体系、创新相关技术管理手段等，可以在健全水资源用途管制制度时予以借鉴。 

　　2、水资源与土地的差异及用途管制的特殊性 

　　也要看到，水资源具有与土地明显不同的特性，这决定了水资源用途管制与土地用途管制存在很大的差别。在开展具体的制度设计时，需要从水资源的特殊性出发，构建符合水资源特性的用途管制制度。 

　　第一，土地用途具有易确定性，可以通过土地利用总体规划明确每一块土地的用途。但水资源具有流动性、多功能性、综合利用性等特性，水资源用途很难由某个单一的规划进行确定，需要依据三条红线控制指标、水资源规划、水功能区划、江河水量分配方案、各行业水量分配等，从水量、水质、水能、水域、水体等多个角度统筹确定水资源用途。 

　　第二，土地用途具有排他性和唯一性，分为农用地、建设用地和未利用地三类。但水资源具有多功能性、综合利用性，往往需要同时统筹考虑供水、发电、航运、渔业、湿地、生态、纳污等多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水，充分发挥水资源的综合效益。 

　　第三，土地的位置具有固定性，水资源具有流动性、区域关联性，水资源的开发利用和用途管制需要兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益。 

　　第四，土地的数量具有确定性，水资源数量具有不确定性，水资源用途管制需要明确用水优先序，并实行水量统一调度和年度取用水计划管理。 

　　第五，水资源具有利害两重性，水资源的用途要兴利和除害相结合，服从防洪的总体安排。土地的利用不具有此特性。 

　　第六，土地功能的发挥具有相对独立性，但水资源与作为载体的江河湖泊水域岸线不可分割，水资源开发利用与水利工程的功能不可分割，因此水资源用途管制需要与河湖水域岸线的用途管制以及水利工程的功能发挥进行统筹考虑。 

　　五、水资源用途管制制度建设的思路和重点 

　　参考土地用途管制的做法，结合我国国情水情和水资源的特殊性，拟将水资源用途管制的基本思路表述为以下四方面：一是依据最严格水资源管理制度和水资源相关规划，明确水资源用途，控制水资源开发利用总量；二是优先保障城乡居民生活用水，严格保护基本生态用水和农业用水，优化配置生产经营用水；三是严格限制开发利用河湖水域岸线空间，有序实现河湖休养生息；四是严格水资源用途变更管制，确保按照确定的用途开发利用和使用水资源。这四个方面分别表示水资源用途管制的四个层面：第一层面是水资源用途确定制度，这是用途管制的前提和基础；第二层面是从生活、生态、生产“三生”用水角度，明确水资源用途管制的各自侧重点；第三层面是从水和盆的关系角度，提出对河湖水域岸线空间的用途管制要求；第四层面是对取用水户的要求。 

　　（一）依据最严格水资源管理制度和水资源相关规划，明确水资源用途，控制水资源开发利用总量 

　　明确水资源用途和控制水资源开发利用总量是用途管制的前提和基础。基于水资源的流动性、多功能性、综合利用性、利害两重性等特性，需要按照各流域和各区域的水资源和水环境承载能力，依据最严格水资源管理制度中的三条红线控制指标、水资源综合规划、各种专项水资源规划、水功能区划、水量分配方案、水中长期供求规划等，从水量、水质、水能、水域、水体等多个角度统筹确定水资源的用途，控制可开发利用水资源的总量。水量方面，需要从区域取用水总量、分类取用水总量（生活、生产、生态）、分行业取用水总量（工业、农业、服务业）、取用水户取用水总量等方面确定水资源用途和控制总量；水质方面，需要从水功能区和水功能区限制纳污能力等方面确定水资源用途和控制纳污总量；水能方面，需要按照水资源综合规划、水能资源开发利用规划等确定水资源用途和控制水能开发利用总量；水域方面，需要依据水域利用规划、水功能区划等确定水资源用途和控制总量；水体方面，需要按照水生态环境保护需要确定水资源用途。 

　　基于水资源用途管制的需要，需要在现有的水资源规划和配置制度基础上，调整或增加以下内容：一是调整水资源规划编制思路，补充水资源可开发利用总量、分类分行业用水总量、生态环境用水保障等内容，以此作为水资源用途管制的依据；二是调整水功能区划编制思路，除了考虑水质要求之外，进一步统筹考虑水量、水质、水生态的管理目标要求；三是实行规划水资源论证制度，根据水资源和水环境承载能力合理确定区域经济社会发展布局，实现“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的空间均衡理念；四是明确区域内各水源的具体用途；五是水权确权过程中要区分生活、农业、工业、服务业、生态等用水类型，明确水资源用途，并在相关权属证书中予以记载。 

　　（二）优先保障城乡居民生活用水，严格保护基本生态用水和农业用水，优化配置生产经营用水 

　　区分各种水资源用途，实行各有侧重的管制，这是水资源用途管制的核心内容。基于水资源的不确定性、多功能性、综合利用性等特性，需要从居民生活用水、基本生态用水和农业用水、生产经营用水等方面实行不同的用途管制。 

　　1、优先保障城乡居民生活用水。 

　　优先保障城乡居民生活用水在用途管制制度里具有优先性。优先保障城乡居民生活用水需要从以下几方面考虑：一是确定饮用水水源、水源地，包括备用水源、备用水源地，既包括水法和水污染防治法中规定的饮用水水源保护区，也包括水功能区的饮用水源区；二是对饮用水水源和水源地采取严格的保护措施；三是优水优用，确保优质水资源优先用于居民生活用水；四是旱情紧急情况下的水量调度措施等。 

　　2、严格保护基本生态用水和农业用水。 

　　保障基本生态用水和农业用水是水资源用途管制的重点环节，也是生态文明制度建设的基本要求。 

　　保障基本生态用水需要从以下几方面综合考虑：一是生态流量保障制度，包括确定重要河道断面的生态流量、重点湖泊的生态水位；在调蓄径流、调度水资源、开展跨流域调水时，应当按照生态流量或生态水位保障要求，制定水量调度方案，并按照规定权限审批后组织实施。二是特殊区域的保障制度，即在江河源头区、海水入侵区、地下水超采区等生态敏感区或者生态脆弱区开发利用水资源，应当优先考虑维系生态的用水需求，在保障基本生态用水需求的前提下，合理开发利用水资源，确定水资源使用用途。三是深层地下水保护制度，国家应当将深层承压水作为战略储备水源，除了人畜饮水应急外，一般不得开采使用。有条件的地区，对已经开采或者应急开采后，应当采取适当措施进行回补。四是生态补水制度。通过调水措施，对严重缺水影响生态系统稳定的江河湖泊、湿地、地下水严重超采区、地面沉降区实行生态补水。五是生态保障监测制度。包括建立水生态系统监测监控系统，掌握水生态系统情况，维护水生态系统稳定，发现有危及水生态系统稳定的情形时，应当及时停止危害行为，并采取相应补救措施。六是生态保障考核制度。逐步建立水生态保障状况的的监督考核机制。实行最严格水资源管理制度的考核，应当将保障生态用水需求，水生态系统的稳定性和完整性纳入考核指标。 

　　保障基本农业用水的重点是根据本地实际情况，在用水总量控制指标中合理确定基本农业用水总量。要通过进一步明确灌区的用水总量指标、开展灌区水量分配、对农村集体经济组织水塘水库中的水资源使用权进行确权等工作，明确农户的灌溉用水权，确保基本农业用水。 

　　3、优化配置生产经营用水 

　　优化配置生产经营用水，既包括河道外的取用水，也包括河道内的发电、航运、渔业等用水。要在行业用水总量指标范围内，控制工业（含服务业）企业取水许可审批总量，缺水地区要严格限制人造滑雪场、高尔夫球场、高档洗浴场所等高耗水项目发展。要进一步规范取水许可管理，科学核定许可水量，发放取水许可证，明确工业（含服务业）企业的取水权。取水许可证中载明的取水用途，不得擅自变更调整。 

　　（三）严格限制开发利用河湖水域岸线空间，有序实现河湖休养生息 

　　江河湖泊是水资源的重要载体，对河湖水域岸线空间实行用途管制是水资源用途管制的应有之义。落实十八届三中全会“有序实现河湖休养生息”的要求，相关用途管制的核心是严格限制开发利用河湖水域岸线空间。一是严格水功能区管理，确立水功能区影响论证制度，进行水资源开发利用、废污水排放、航运、旅游以及河道管理范围内项目建设等可能对水功能区有影响的涉水活动，有关单位在提交的取水许可申请、入河排污口设置申请等行政审批申请文件中，应当就涉水活动对水功能区水质、水量、水生态的影响进行论证，并提出预防、减缓、治理、补偿等措施。二是实行岸线分区管理制度，综合考虑水资源规划、水功能区划、采砂管理规划、岸线利用管理规划等，将岸线划分为保护区、保留区、限制开发区、开发利用区，严格分区管理。三是健全禁止河湖围垦制度，严格限制建设项目占用水域，防止现有水域面积衰减。四是建立占用水域补偿制度。建设项目确需占用水域的，应按照消除对水域功能的不利影响、等效替代的原则，实行占用补偿。探索建设项目占用水域的补偿方式，制定相应的补偿管理办法。要把占用水域补偿措施作为河道管理范围内建设项目工程建设方案审查的重要内容，与建设项目同步实施。 

　　（四）严格水资源用途变更管制，确保按照确定的用途开发利用和使用水资源 

　　对水资源用途变更实行严格管制，是确保水资源能够按照确定的用途进行开发利用和使用的重要措施。一是明确禁止用途变更的情形。禁止基本生态用水转变为工业等生产用途，禁止农业灌溉基本水量转变为非农业用途。禁止严重影响城乡居民生活用水安全的水资源用途变更，以及可能对第三者或者社会公共利益产生重大损害且没有采取有效补救措施的水资源用途变更。二是严格规划调整中的水资源用途变更。规划调整涉及水资源用途变更的，应当重新进行规划水资源论证，确保水资源用途管制目标的实现。三是严格水权交易中的水资源用途变更。取用水户因水权交易需要变更水资源用途的，审批机关在办理取水权变更手续时，应当对用途变更进行严格审核，综合考虑用途变更可能对水资源供需平衡、生态与环境、社会公共利益、利害关系人的利益带来的影响，涉及社会公共利益和可能对第三方造成重大影响需要听证的，应当向社会公告并举行听证，防止农业、生态或居民生活用水被挤占。 

　　六、健全水资源用途管制制度的对策建议 

　　2016年7月水利部发布了《关于加强水资源用途管制的指导意见》，明确了加强水资源用途管制工作的重要性和紧迫性、总体要求、主要任务和保障措施，是今后一段时期水资源用途管制工作的重要指导性文件。在落实该指导意见基础上，需要进一步探索和积极推进相关法规建设和能力建设，逐步建立健全水资源用途管制制度体系。 

　　一是积极开展水资源用途管制工作试点。推动、引导水权试点地区和一些水资源管理基础条件较好的地区率先开展用途管制制度建设试点，抓准水资源用途管制的关键环节和主要问题，为建立健全水资源用途管制制度提供实践经验支撑。 

　　二是积极推进水资源用途管制相关法规建设。一方面，在目前推动制定的地下水管理条例、水功能区监督管理办法等水法规中，从地下水管理和保护、水功能区监督管理等各自层面规定水资源用途管制的内容；另一方面，要适时启动《水法》修订研究，从法律层面上构建系统的水资源用途管制制度。 

　　三是进一步强化能力建设。一方面，抓紧完善水资源监测、用水计量与统计制度，建立取、用、供、排水计量设施，建立现代化水资源监测系统；另一方面，建设和完善水利信息采集、传输网络及综合数据库，加快水利信息化综合体系建设，为水资源用途管制工作奠定良好的技术基础。 

作者：陈金木 汪贻飞 王晓娟  来源：《中国水利》2017年第1期